保定市整区域高标准农田建设成效、存在问题及改进建议

高惠嫣，刘宏权，柴春岭，陈任强，梁素韬，张慧，符占海

（河北农业大学 河北 保定 071001）

高标准农田是指田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。我国人多、地少、水缺，14亿多人口吃饭问题是基本国情。民以食为天，食以粮为先；粮以田为基，田以水为命。在土水资源有限情况下，通过实施“藏粮于地，藏粮于技”战略，以制度机制保护耕地和口粮生产，以国家投资建设农田，以科技手段提高土水生产率和综合效益，是满足国家粮食安全战略的需要。

保定市地处京津石金三角、雄安新区战略腹地，是京津冀协同发展战略中区域性中心城市。保定市是粮食生产大市，是京津冀最重要的“菜篮子”、“米袋子”、“果盘子”基地。根据农业农村部、国家发展改革委、财政部、自然资源部和水利部《关于整区域推进高标准农田建设试点工作的通知》（农建发[2022]6号），保定市是首批整灌区、整地市级、整县级3类20个整区域推进高标准农田建设试点之一，保定市整区域推进高标准农田建设，对提升京津冀粮食产能，保障京津冀粮食安全具有重大意义。本研究立足保定市高标准农田建设现状，对高标准农田建设面临的问题进行分析，提出相应的解决方法和建议，以期更好地推进保定市整区域高标准农田建设。

一、 保定市高标准农田建设现状

保定市是小麦、玉米主产区，粮食产量占河北省的五分之一以上。近年来，通过推进高标准农田建设，粮食生产实现面积、单产、总产、效益“四增长”。2022年粮食总产量419万吨。保定市耕地面积797.07万亩，以水浇地为主，水浇地641.44万亩，占耕地面积的80.48%；水田2.02万亩，占耕地面积的0.25%；旱地153.62万亩，占耕地面积的19.27%，具体情况见图1。全市永久基本农田685.05万亩，占耕地面积的85.95%，目前已建成并上图入库高标准农田面积494.08万亩（其中12.24万亩高标准农田建在一般农田上），占永久基本农田的72%，占耕地的61.99%。建成高效节水灌溉面积457万亩，占永久基本农田的67%，占耕地面积的57.33%，具体情况见图2。田间道路通达率丘陵区90%以上、平原区100%。

图1 保定市耕地类型              图2 保定市高标准农田建设现状

在清苑、徐水、安国、涞水4个县（市、区）开展整县推进高标准农田建设试点。在高标准农田建设方面，探索出了“两次流转、一次委托、固定+浮动受益”的村企共建农场模式；在高标准农田建设工程管护方面，提出了社会保险参与高标准农田管护的工作模式。高标准农田建设取得成效显著。

二、 保定市整区域高标准农田建设存在的主要问题

1、 保定市水资源短缺，旱地建设高标准农田灌溉水源难以保证

保定市水资源短缺，根据河北省第三次水资源评价成果，保定市水资源总量21.76亿m³，2022年末保定市919.5万人口，人均水资源量236.65 m³，人均水资源量远低于国际公认的500 m³极度缺水标准；亩均水资源量273.00 m³，远低于我国耕地亩均水资源量为1466 m³。保定市浅层地下水一般超采区7119.6 km²，严重超采区941.7 km²；深层地下水一般超采区310.6 km²，严重超采区290.2 km²。保定市地下水禁采区337.2 km²，包括保定市建成区，满城区、清苑区、徐水区、涞水县、定兴县、唐县、高阳县、望都县、易县、曲阳县、蠡县、顺平县、博野县、涿州市、安国市、高碑店市城区。

2016年保定市开展地下水超采综合治理工作，坚持“节、引、调、补、蓄、管”综合施策，通过实施种植结构调整、高效节水灌溉、水源置换、生态补水等措施，截至2022年底压减地下水超采量超过4.81亿m³，地下水超采综合治理工作取得了阶段性成效，基本实现了采补平衡，但仍处于“紧平衡”状态，全市地下水生态仍然十分脆弱，地下水亏空巨大。目前国家启动了新一轮地下水超采综合治理工作，明确保定市2023-2025年浅层地下水压采任务为4500万m³，涉及高阳县、蠡县、涿州市、高碑店市、定兴县、徐水区、满城区、涞水县、安国市等10个县（市、区）。

根据河北省保定市整区域推进高标准农田建设试点实施方案（2023-2025年）建设任务335.36万亩，其中新建高标准农田203.21万亩，改造提升132.15万亩。新建高标准农田203.21万亩，分布在平原和山区，其中平原区139.14万亩，山区64.07万亩。平原区高标准农田建设，特别是处于地下水禁采区的县市，灌溉水源要进行充分论证分析；山区旱地现状没有灌溉水源，田块小而分散，地形起伏变化较大，土层薄、土壤贫瘠，旱地高标准农田建设灌溉水源难以保证，田块整治、土壤改良和培肥等措施不当，易造成水土流失和面源污染，成为白洋淀水生态环境潜在隐患。

2、 规划设计人员专业素质不高，技术力量薄弱，高标准农田建设方案有待进一步优化

高标准农田建设是为减轻或消除主要限制性因素、全面提高农田综合生产能力而开展的田块整治、灌溉排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农田输配电等农田基础设施建设和土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥等农田地力提升活动。高标准农田建设具有涉及的地域范围广、建设内容多、特别是初步设计作为高标准农田建设的重要环节，是履行建设程序的基本要求，是投资决策、投资控制的重要依据，是指导项目实施的有效手段。既要把握建设方案的合理性、又要满足施工深度技术要求。

目前，规划设计人员设计理念落后，专业知识薄弱，政策和设计规范不熟悉，导致高标准农田建设项目建设方案编制过程中存在的主要问题：（1）农田生产能力主要制约因素不明确、不具体，不能结合农田实际情况进行方案比选，提出技术可行、经济合理、运行管理安全方便的技术方案；（2）工程建设标准不明确；（3）重灌溉轻排水，重点满足农田灌溉的主要需求，很少兼顾极端情况下的应急措施，农田抵御涝灾的能力不能得到有效提升，很难真正实现旱涝保收、高产稳产；（4）单项工程典型设计深度不够，不能为项目区同类型工程提供参考；（5）重建轻管，特别是喷灌、滴灌等高效节水灌溉设备，智能灌溉系统，四情，即墒情、苗情、病虫情和灾情监测后期的运行维护管理不明确、不具体，可操作性不强；（6）图纸不规范，达不到指导施工的要求。

3、 高标准农田建设规划设计、施工、运行管护衔接不紧密，工程长效难发挥

规划设计、施工、运行管护是高标准农田建设全生命周期的不同阶段，各阶段在时间上依次衔接，规划设计为施工提供技术指导，施工质量的好坏直接影响工程使用寿命和效果，运行管护对工程长效发挥也至关重要。由于目前高标准农田建设项目各阶段相对独立，联系不紧密，影响工程效果的发挥。规划设计方案质量不高、图纸不详细、不具体，部分工程建设依靠施工人员的经验和理解，施工内容与设计方案有偏差。在灌溉系统设计中，设计者一般选定灌水器、根据地块形状布置管网、进行灌溉制度和工作制度设计，确定灌水周期、灌溉定额、一次灌水时间，划分轮灌组。设计者清楚灌溉系统如何使用，但并没有与使用者农民进行沟通和技术交流，农民按照传统的经验使用节水灌溉系统，造成水资源浪费和导致工程效果不能充分发挥。工程得不到有效管护和维修，工程使用寿命受到影响，难发挥长效。

三、 保定市整区域高标准农田建设几点建议

1、“五良”融合，推进旱地高标准农田建设

“五良”融合是指良种、良法、良制、良田和良机融合，推动旱地农业高质量发展

（1）良种。种子是农业的芯片，筛选、推广与山区气候、降水等相适应的耐旱、多产、广抗的作物品种，抗盐碱、抗高温、抗低温、抗病虫害等；发展特色种植，豆麦轮作、豆玉带状复合种植等；种养结合，不仅保障粮食数量的供应，还要提高粮食质量，保障人们吃饱、吃好。

（2）良法。充分利用降雨，适当发展微小水源工程，作为补充水源，灌保苗水、关键水，发展旱地高水效农业。通过起垄覆膜、深耕技术和土壤改良技术等，增加土壤耕层厚度和土壤有机质含量，改善土壤质地，大幅度提高雨水存储能力，将雨水转化成能被作物吸收利用的土壤水，维持作物生育期用水需求。土壤有效水存储量仍不足，无法保障作物需水关键期用水时，适当兴建水窖、水池、水塘、小型堰坝、提水泵站等微小水源工程，作为补充水源，解决作物苗期和需水关键期用水问题，保障作物苗齐苗壮，实现旱地粮食作物高产稳产。

（3）良制。支持发展农民合作社、家庭农场、龙头企业和农业社会化服务组织，推动小农户与现代农业发展有机衔接，促进农机服务模式与农业适度规模经营相适应，构建完善新型农业经营体系，强化技术培训与专家指导，推广“园区＋专家指导组＋社会化服务组织＋业主”协同机制。

（4）良田。按照水通、路通、网通（物联网）和土地平整的要求，加强田型调整（平原区以修筑条田为主，山区以修筑梯田为主，并配套坡面防护设施，梯田长边宜平行等高线。田面长度根据实际情况确定，宽度应便于机械作业和田间管理）、农业灌溉、耕地质量和生产道路等基础设施建设，开展农田宜机化改造，实现“旱涝保收，宜机作业”。

（5）良机。大力推进机耕道路建设，宜与沟渠、林带结合布置，减少占地面积，提高土地节约集约利用率；采用新材料、新工艺、生态化设计，设置必要的下田设施、错车点和末端掉头点，提高道路通达度；路面宽度与农业机械相适应。引进、推广适宜条田和梯田需要的大中小型、智能化、复合型农业装备。培育“全程机械化＋综合农事”服务中心，深入开展“五良”融合全程机械化示范区创建，切实提高农机装备水平、作业水平、服务水平、科技水平和安全水平。

2、多措并举，实现高标准农田高标落地

高标准农田的“高”体现在农田质量高、产出能力高、抗灾能力高和资源利用率高。高标准农田建设通过做好顶层设计；完善制度，充分发挥市场作用，培育一批高素质、强能力、具有工匠精神的从业人员；开展技术培训，提高运行管护水平，确保高标准农田发挥长效；引进EPC或EPC+O的建设模式，加强高标准农田全生命周期管理等多项措施，实现高标准农田高标落地。

（1）统筹规划，因地制宜，做好高标准农田建设顶层设计

保定市水土资源有限，平原、丘陵、山区各类地形地貌齐全，平原区和山区在水源条件、土地平整、耕地质量等存在较大差距。保定市整区域高标准农田建设，在贯彻落实“以水定地，以水定产”，强化水资源底线约束，做好地下水压采工作的基础上，根据地形地貌，分区域、分类型做好高标准农田建设顶层设计。

平原区以地下水源为主，严格控制地下水开采；在具有地表水取水条件的地区，优先利用地表水，合理利用地下水。以管灌为主，大力发展喷灌、微灌等高效节水灌溉。结合土地流转、集体经营、农民种植大户等，推广节水高产新品种。山丘区充分利用降雨，适当兴建水窖、水池、水塘、小型堰坝、提水泵站等微小水源工程，作为补充水源，灌溉出苗水和满足关键期用水，重点发展微喷带灌溉、滴灌等高效节水灌溉。以种植雨热同期粮食作物为主，推广耐旱、多产、广抗的特色粮食作物，有条件的地方实行两熟制种植方式。唐河、沙河、易水等大中型重点灌区结合现代化灌区建设，积极配套建设田间工程。

（2）完善制度，发挥市场作用，迫使高标准农田建设相关技术人员提高业务水平

高标准农田建设内容涉及“田块整治、土壤改良、灌溉排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农田输配电、科技服务、管护利用、智慧农田”等多个方面，高水平设计方案的编制，需要由水利、土壤、作物、道路、农机、农电、农经、信息等多方面技术人才组成的规划设计团队完成，因此通过招标确定建设方案编制单位时，不仅考虑单位的从业资格，更应重点关注完成该项目配备的人员，通过制度进行明确规定。

对高标准农田建设规划设计、施工等单位和人员实行工程质量信誉管理，工程建成投入使用后，对运行情况进行动态监测，一年后进行质量评价，委托第三方开展，第三方由政府管理人员、业主、工程使用者、工程领域技术人员等组成，评价不合格的，根据问题进行整改、提升；问题严重者，列入信誉问题名单，并进行公开发布。利用市场竞争机制，倒逼从业单位、人员提高业务水平和服务意识。

（3）开展技术培训，提高运行管护水平，确保高标准农田发挥长效

高标准农田基础设施的使用者是农民，不管是传统农民、还是新型农民，都需要具备一定的操作、运行维护知识和技能，特别是随着喷灌、滴灌、微喷带灌溉等高效节水灌溉技术的广泛使用、智慧农业的发展，这方面显得尤为重要。

做好科技服务，开展技术培训，使农民从传统的凭经验灌溉到科学灌溉、智慧灌溉不断转变，培养一批高素质、强能力工程管理人员和操作人员，提高运行管护水平，是高标准农田高标落地，发挥工程长效的重要环节。

（4）加强高标准农田全生命周期管理，引进EPC或EPC+O的建设模式

加强规划设计、施工、运行管护不同阶段的联系，施工阶段要求设计代表常驻施工现场，有问题及时沟通解决；设计和施工完成后，对工程使用、运行维护操作流程和注意事项形成手册，并与使用和管护人员进行交流沟通。也可采用EPC（Engineering Procurement Construction），设计施工总承包或EPC+O（Engineering Procurement Construction and Operation）设计施工总承包+运行管理的建设模式，将高标准农田建设设计、施工、运行管理统筹考虑，通过设计和施工的深度融合，或设计、施工、管理的统筹考虑来促进工程建设效益的最大化。

高标准农田建设规划设计、施工、运行管护工程全生命周期每个环节都很重要，需要责任心、需要规划设计者的工匠精神、需要施工人员的精益求精、需要农民正确使用与合理维护，各环节紧密联系，形成一个有机的整体，高标准才能真正落地，才能发挥工程长效。

四、 结论

党的二十大作出了逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的战略部署。按照先易后难的建设原则，我国剩余要建设的耕地约2/3分布在丘陵山区，多数为旱地，建设难度大，成本高，剩下的都是难啃的“硬骨头”。保定市整区域高标准农田建设的经验，特别是旱地建设高标准农田的模式，将为全国高标准农田建设提供参考和借鉴。所以保定市整区域高标准农田建设既要做好顶层设计，又要实现高标落地。

高标准农田建设是个系统工程，建设内容包括“田、土、水、路、林、电、技、管、智”等多方面，本身就是个复杂、庞大的系统工程，加之受气候条件、地形地貌、土壤质地、水源条件、现有基础设施情况、社会经济等多方面制约，增加了高标准农田建设的难度和建设内容的差异性；高标准农田从规划设计、施工、运行管护工程全生命周期时间长，参与者众多，有管理人员、业主、规划设计人员、施工人员、使用者、运行管护人员，需要多部门、多单位、多人员协调、配合，共同努力，真正实现“藏粮于地，藏粮于技”，“藏粮于水，藏水于技”，破解水土资源有限难题，保障粮食安全，端牢中国饭碗。